Saatnya Menghapus Zonasi? Buku Baru Membuat Kasus

Di banyak kota di AS, perumahan adalah terlalu mahal. Harga perumahan di kota-kota pesisir seperti New York dan San Francisco terkenal keterlaluan, tetapi bahkan di kota-kota pedalaman seperti Nashville dan Denver harga naik dengan cepat. Riset menunjukkan bahwa zonasi adalah penyumbang besar bagi tingginya biaya perumahan di Amerika, dan dalam sebuah buku baru, Garis Sewenang-wenang: Bagaimana Zonasi Merusak Kota Amerika dan Bagaimana Memperbaikinya, mantan perencana Kota New York M. Nolan Gray secara persuasif berpendapat bahwa kota harus menghapus zonasi akar dan cabang.

Sebelum membahas masalah zonasi, Gray (pengungkapan penuh: Gray adalah teman dan terkadang rekan penulis) memberi tahu pembaca apa itu zonasi dan apa yang bukan. Zonasi memisahkan penggunaan lahan menjadi tiga kategori besar—perumahan, komersial, dan industri—serta berbagai subkategori, dan mengatur kepadatan. Zonasi bukanlah kode bangunan, pelestarian sejarah, peraturan subdivisi, tinjauan desain, peraturan lingkungan, atau perencanaan komprehensif. Ini semua adalah alat yang digunakan pemerintah daerah untuk membentuk lingkungan binaan, tetapi itu bukan zonasi.

Jelas mendefinisikan zonasi di depan penting karena gagasan menghapus zonasi mungkin tampak radikal jika orang berpikir itu adalah satu-satunya cara pejabat lokal dapat mengurangi gangguan kehidupan kota. Tapi seperti yang dijelaskan Gray, meskipun zonasi memiliki dampak besar pada bentuk kota, itu tidak banyak membuatnya lebih layak huni.

Buku ini dibagi menjadi tiga bagian. Bagian pertama menjelaskan apa itu zonasi dan mengapa itu dibuat. Bagian dua menyajikan empat kritik terhadap zonasi: Ini meningkatkan biaya perumahan, mengurangi pertumbuhan ekonomi, memicu segregasi ekonomi dan ras, dan perluasan mandat. Bagian tiga membahas upaya reformasi zonasi saat ini dan keberhasilan awal; membuat kasus untuk menghapuskan zonasi; dan mempertimbangkan seperti apa perencanaan kota di dunia tanpa zonasi.

Sejarah singkat zonasi

Gray mengingatkan kita bahwa zonasi relatif baru. Kode zonasi pertama ditetapkan di New York City pada tahun 1916, hampir 100 tahun yang lalu. Namun kota-kota telah ada selama ribuan tahun, dan pejabat serta penduduk kota-kota pra-zona tersebut harus menghadapi semua gangguan yang mengganggu kehidupan kota modern—kebisingan, polusi, pembuangan limbah, kemacetan—tanpa zonasi. Apakah zonasi menawarkan cara baru yang lebih efektif kepada pejabat lokal untuk meningkatkan kehidupan kota? Tidak juga, kata Gray.

Sementara masalah kehidupan kota terlalu nyata, Gray menjelaskan bahwa zonasi dengan cepat bergeser dari alat untuk mengatasi gangguan tradisional menjadi sesuatu yang lebih jahat—cara untuk mengecualikan orang dari ras tertentu, kelas pendapatan, dan pekerjaan dari daerah yang diinginkan.

Sebagai contoh, Gray mengangkat Berkeley, peraturan zonasi California, yang dibuat tidak lama setelah peraturan kota New York. Itu berisi distrik zonasi keluarga tunggal pertama di negara ini. Seolah-olah tentang melindungi karakter lingkungan dan membatasi kemacetan—pengulangan umum pendukung zonasi modern—hal itu melarang pilihan perumahan yang lebih terjangkau seperti apartemen dan rumah petak.

Itu juga melarang bisnis, seperti binatu Cina, beroperasi di lingkungan perumahan. Meskipun bukan tujuan yang disebutkan, aturan ini dengan mudah menjauhkan imigran Cina dari penduduk asli yang lebih makmur karena pada saat itu kebanyakan orang tinggal dekat dengan pekerjaan mereka sehingga mereka dapat berjalan kaki ke tempat kerja.

Kedua gagasan ini—memprioritaskan rumah keluarga tunggal yang terpisah dan melarang sebagian besar bisnis dari lingkungan perumahan—menjadi pilar peraturan zonasi modern yang terus mempromosikan pendapatan dan pemisahan ras.

Catatan Gray tentang peran pemerintah federal dalam mempromosikan zonasi lokal sangat berwawasan luas. Pada tahun 1923, hanya 218 kotamadya yang memiliki peraturan zonasi. Pada tahun 1936, lebih dari 1,000 pemerintah daerah telah mengadopsi zonasi. Pejabat federal, seperti saat itu sekretaris perdagangan Herbert Hoover, membantu mendorong perluasan zonasi yang cepat ini karena mereka menginginkan masyarakat dengan kepemilikan rumah yang luas yang akan memulihkan "karakter nasional" dan mendukung industri bangunan.

Untuk mencapai tujuannya, Hoover membentuk Komite Penasihat Perencanaan Kota dan Zonasi. Itu terdiri dari beberapa bintang dari gerakan perencanaan kontemporer, termasuk arsitek lansekap terkemuka Frederick Law Olmstead Jr. Komite menyusun Undang-Undang Pengaktifan Zonasi Standar (SZEA), yang merupakan model undang-undang yang dapat diadopsi negara bagian yang memberdayakan kota untuk membuat peraturan zonasi lokal. SZEA sangat dipromosikan oleh Hoover dan komite, dan pada tahun 1930, 35 dari 48 negara bagian telah menerapkan undang-undang, sering dimodelkan pada SZEA, yang memungkinkan pemerintah daerah untuk menerapkan zonasi. Kemudian, pemerintah federal lebih lanjut mendorong zonasi dengan membuat peraturan zonasi sebagai syarat untuk bantuan Administrasi Perumahan Federal dan hibah dan pinjaman federal lainnya.

Tingginya biaya zonasi

Bagian kedua dari buku ini menjelaskan empat masalah yang disebabkan oleh zonasi. Pertama, zonasi meningkatkan biaya perumahan. Seperti yang dijelaskan Gray, aturan zonasi yang membatasi kepadatan perumahan seperti ukuran lot minimum, pembatasan perumahan multikeluarga, batas ketinggian, dan persyaratan parkir minimum semuanya mengurangi pasokan perumahan. Ketika pasokan perumahan tidak dapat memenuhi permintaan, harga naik. Singkatnya, inilah yang terjadi di setiap lingkungan mahal di setiap kota mahal di negara ini.

Biaya kedua yang dibahas Gray adalah dampak negatif zonasi terhadap nasional pertumbuhan ekonomi. Ketika orang tidak dapat pindah ke kota dengan lebih banyak kesempatan kerja dan upah yang lebih tinggi, seluruh negara menderita. Kita kehilangan barang dan jasa yang akan dihasilkan orang jika mereka mampu untuk pindah, dan dengan menjebak orang di tempat-tempat dengan upah yang lebih rendah dan peluang yang lebih sedikit, kita pasti akan menghabiskan lebih banyak uang untuk program jaring pengaman sosial.

Selanjutnya, Gray menjelaskan bagaimana zonasi mendorong segregasi. Kode zonasi awal berisi bahasa rasial secara eksplisit, tetapi setelah pengadilan memutuskan bahasa tersebut ilegal, pembatasan rasial eksplisit diganti dengan pembatasan lain yang sebagian besar mencapai hasil yang sama. Aturan zonasi yang membatasi atau melarang pembangunan apartemen, dupleks, atau tripleks yang lebih murah dan sebaliknya mengharuskan orang untuk membeli rumah keluarga tunggal di tempat yang luas mencegah orang berpenghasilan rendah membeli perumahan di banyak lingkungan. Karena orang kulit hitam, Hispanik, dan kelompok minoritas lainnya memiliki—dan masih memiliki—pendapatan yang lebih rendah daripada rata-rata orang kulit putih, aturan ini mengakibatkan segregasi rasial dan pendapatan yang meluas hingga hari ini.

Akhirnya, zonasi mendorong sprawl yang merusak lingkungan. Gray menceritakan sebuah cerita tentang hal ini dari hari-hari perencanaannya. Seorang pengembang mengusulkan proyek untuk mengubah gedung rumah sakit lama menjadi gedung apartemen dengan ruang kantor medis di lantai pertama dan sekitar 140 unit dengan pendapatan terbatas bersama dengan 220 unit harga pasar. Lokasinya dekat dengan transit, sehingga banyak orang bisa tinggal di gedung itu tanpa membutuhkan mobil. Seperti yang ditulis Gray, “Dari perspektif perencanaan, itu adalah slam dunk.” Namun, beberapa penduduk setempat menggunakan proses re-zoning untuk secara tegas menentang proyek tersebut, dengan alasan bahwa pembangunan baru akan merusak lingkungan.

Gagasan bahwa pertumbuhan buruk bagi lingkungan adalah umum di antara penentang pembangunan yang lebih banyak, tetapi seperti yang dijelaskan Gray, pembangunan yang lebih padat lebih baik bagi lingkungan. Itu memudahkan orang untuk berjalan atau bersepeda ke berbagai tempat, yang mengurangi kebutuhan akan mobil dan emisi yang menyertainya. Apartemen dan dupleks juga membutuhkan lebih sedikit energi untuk memanaskan dan mendinginkan daripada rumah keluarga tunggal yang terpisah karena unit biasanya lebih kecil dan memiliki lebih sedikit dinding yang terbuka ke luar. Akhirnya, pembangunan yang lebih padat mengurangi kebutuhan akan pembangunan baru di pinggiran kota, yang berarti lebih banyak hutan, taman, dan ruang terbuka.

Cara menghapus zonasi

Setelah menjelaskan biaya zonasi yang signifikan, Gray kembali ke argumen utamanya—kebutuhan untuk menghapus zonasi. Untuk menunjukkan bahwa penghapusan zonasi tidak akan menyebabkan bencana, Gray beralih ke Houston, satu-satunya kota besar di Amerika yang tidak memiliki zonasi tradisional.

Seperti yang dijelaskan Gray, penggunaan lahan di Houston sebagian besar mengikuti pola yang terlihat di kota-kota lain—bisnis berada di jalan arteri, rumah berada di lingkungan perumahan yang lebih tenang, apartemen sering berada di lingkungan serba guna, dan penggunaan industri berat jauh dari kawasan perumahan. Ini karena sistem harga secara alami mengalokasikan lahan yang langka di Houston, melakukan pekerjaan departemen perencanaan kota lain tetapi tanpa efek samping yang merugikan. Akibatnya, Houston sama layak huni seperti kota-kota yang dikategorikan tetapi lebih murah, karena tanpa pembatasan zona, pasokan perumahan dapat memenuhi permintaan.

Gray menyarankan dua langkah yang dapat diambil kota lain untuk menjadi lebih seperti Houston. Pertama, kotamadya harus mensyaratkan bahwa peraturan zonasi secara teratur disetujui oleh mayoritas super dalam referendum tahun pemilihan. Penduduk Houston memilih zonasi tiga kali—pada tahun 1948, 1962, dan 1993—dan setiap kali mereka menolaknya. Jika kota-kota lain mengizinkan penduduk untuk memilih pada zonasi, kita mungkin melihat hasil yang setara di tempat lain.

Pemilik rumah yang khawatir tentang nilai properti dan pejabat lokal yang membutuhkan suara mereka mungkin enggan untuk menerapkan persyaratan pemungutan suara sendiri, tetapi karena pemerintah negara bagian pada akhirnya mengontrol apa yang boleh dilakukan oleh pemerintah daerah, undang-undang negara bagian yang mewajibkan referendum zonasi reguler dapat secara tepat memaksa mereka tangan. Sepanjang buku ini, Gray mendukung preemption negara bagian dari aturan zonasi lokal untuk mengatasi NIMBYisme lokal dan aturan referendum negara bagian adalah contohnya.

Langkah kedua adalah menciptakan proses yang memungkinkan para pendukung zonasi yang paling gigih untuk menerapkan aturan seperti zonasi di lingkungan terdekat mereka. Houston melakukan ini, memungkinkan area untuk ikut serta dalam aturan yang lebih ketat berdasarkan suara dari pemilik properti yang terpengaruh. Menciptakan opsi untuk lebih banyak kontrol lingkungan dapat menenangkan penduduk yang menyukai zonasi sambil mencegah mereka memaksakan preferensi mereka di seluruh kota.

Kehidupan setelah zonasi

Lantas, seperti apa tata kota tanpa zonasi? Gray menawarkan beberapa ide.

Tidak terbebani oleh penegakan zonasi, perencana harus fokus pada pengurangan eksternalitas yang sebenarnya. Kebisingan, polusi, dan kemacetan adalah masalah nyata di kota, tetapi zonasi bukanlah satu-satunya atau cara terbaik untuk mengatasinya. Menetapkan standar untuk berbagai eksternalitas, misalnya, aturan kebisingan, tidak memerlukan zonasi tradisional. Perencana dan polisi dapat menegakkan standar sementara hukum gugatan dan layanan mediasi dapat mengadili perselisihan antara tetangga bila diperlukan. Seiring dengan penegakan kode, Gray menyarankan bahwa perencana harus berperan dalam proses mediasi.

Penghapusan zonasi juga akan memberi perencana lebih banyak waktu untuk mengerjakan perencanaan kota yang sebenarnya—meletakkan jaringan jalan, memastikan ada ruang untuk taman, dan menentukan di mana sekolah dan fasilitas umum lainnya harus ditempatkan untuk mengakomodasi pertumbuhan di masa depan. Untuk memastikan perencanaan mereka berhasil, Gray menyarankan para perencana harus mengumpulkan dan menganalisis lebih banyak data, seperti waktu perjalanan, kualitas udara, dan harga rumah. Bisakah orang mendapatkan pekerjaan mereka dalam waktu yang wajar? Bisakah orang mampu untuk pindah ke kota? Pertanyaan-pertanyaan ini harus menyita waktu seorang perencana, bukan apakah sebuah gedung apartemen dapat memiliki dua atau tiga lantai atau apakah binatu adalah penggunaan ruang komersial yang disetujui.

Kesimpulan

Secara keseluruhan, buku Gray merupakan tambahan yang bagus untuk literatur tentang perumahan dan peraturan penggunaan lahan. Dia dengan jelas mendiagnosis masalah yang disebabkan oleh zonasi dan menawarkan solusi yang masuk akal untuk meningkatkan cara kota-kota Amerika menggunakan lahan. Pengalamannya sebagai perencana praktik memperkuat kritik dan rekomendasinya. Meskipun saya tidak setuju dengan semuanya—usulnya untuk mempertahankan keterjangkauan perumahan di daerah gentrifikasi melibatkan terlalu banyak campur tangan pemerintah untuk selera saya—argumen utama buku ini meyakinkan: Alih-alih memperbaiki kota, zonasi sebagian besar digunakan oleh penduduk mapan untuk mengecualikan pendatang baru. Gray benar, kita harus menghapus zonasi. Mudah-mudahan, ide ini mendapatkan daya tarik di kota-kota di seluruh negeri.