Mempersenjatai Rantai Pasokan Global Tidak Mungkin Mengubah Rezim Hak Asasi Manusia Uyghur China

Pengenaan mandat penguasa pada komposisi geografis input yang bersumber dari rantai pasokan perusahaan multinasional swasta di luar negeri untuk membebankan biaya ekonomi pada “aktor jahat” asing – baik pemerintah maupun entitas non-negara – semakin menjadi kebijakan pilihan bagi Washington.  

Inisiatif terbaru di bidang ini adalah pengesahan AS pada akhir tahun 2021 dari “Uyghur Forced Labor Prevention Act,” yang dimaksudkan untuk memaksa kepemimpinan China agar tidak terlibat dalam kejahatan terhadap kemanusiaan yang dilaporkan secara luas dan kemungkinan genosida terhadap penduduk Uyghur dan sebagian besar lainnya. Kelompok etnis Muslim di wilayah barat laut negara Xinjiang. Banyak outlet berita di seluruh dunia telah melaporkan lebih dari satu juta minoritas Muslim Uighur diyakini telah dipaksa masuk ke kamp-kamp pendidikan ulang. Temuan serupa telah diterbitkan oleh penelitian independen di lapangan oleh akademisi dan pengadilan internasional independen, yang tidak mengherankan telah diperdebatkan oleh media pemerintah China.

Lebih dari satu dekade lalu, ketentuan yang termasuk dalam Dodd-Frank Act untuk memutus perdagangan internasional "mineral konflik"—sebagian besar emas, tungsten, kasiterit, dan coltan—bersumber dari daerah-daerah di Afrika timur yang dilanda perang yang dikendalikan oleh pemberontak untuk membatasi perdagangan mereka. akses ke sumber daya keuangan adalah upaya serius pertama oleh Kongres dan Gedung Putih untuk mewajibkan perusahaan AS menjadi agen perubahan politik di luar negeri dengan mengamanatkan aturan dalam cara perusahaan mengelola rantai pasokan. 

Namun, dalam praktiknya, kompleksitas luar biasa dari struktur rantai pasokan global modern dan banyaknya pihak yang terlibat secara inheren di berbagai saluran vertikal mereka, dapat mengakibatkan pelaksanaan strategi semacam itu tidak hanya impoten tetapi juga menghasilkan ekonomi dan politik yang merugikan yang tidak diinginkan. berdampak pada pihak lain di daerah yang menjadi sasaran reformasi.

Membandingkan tantangan dalam mencoba menggunakan mandat rantai pasokan untuk menyelesaikan masalah “mineral konflik” Afrika dengan mereka yang hadir dalam menangani perlakuan China terhadap Uyghur di Xinjiang adalah hal yang instruktif. Meski sulit seperti yang terjadi di Afrika, membuat kemajuan yang berarti di China akan menjadi jauh lebih sulit.

Berikut beberapa alasannya.

Kerangka Hukum, Implementasi Peraturan, dan Mekanisme Penegakan yang Sangat Berbeda

“Undang-Undang Pencegahan Kerja Paksa Uighur”" menetapkan a anggapan bantahan bahwa Apa pun barang yang dikirim ke AS yang bersumber, seluruhnya atau sebagian, dari wilayah Xinjiang China diproduksi oleh kerja paksa di bawah perintah Beijing. Jadi, kecuali terbukti sebaliknya, semua impor tersebut ke AS dianggap ilegal. Secara khusus, perusahaan harus menunjukkan kepada US Customs and Border Protection (CBP) bahwa produk dari Xinjiang, dan kemungkinan di tempat lain dari China, tidak diproduksi dengan kerja paksa. Ini bukan beban pembuktian yang tidak penting yang harus dipenuhi: diperkirakan 20 persen pakaian yang diimpor ke Amerika Serikat setiap tahun mencakup beberapa kapas dari Xinjiang.

Meskipun peraturan pelaksanaan untuk undang-undang yang diarahkan China saat ini sedang dirancang dan akan memiliki periode komentar sebelum difinalisasi, undang-undang baru membawa ke tingkat yang sama sekali berbeda pendekatan yang bisa dibilang lebih rasional yang diwujudkan dalam "Dodd-Frank Act" tentang Afrika. "mineral konflik." Dalam kasus terakhir, perusahaan harus mengungkapkan ke Komisi Sekuritas dan Bursa (SEC) sejauh mana rantai pasokan mereka mewujudkan “mineral konflik”, jika ada, bersumber dari Republik Demokratik Kongo (DRC) dan negara-negara tetangga tertentu (disebut “negara-negara tertutup”).

Meskipun demikian, keberhasilan pencapaian identifikasi konklusif yang diharapkan dari sumber-sumber lokasi “mineral konflik” yang potensial masih rendah. Hanya 48% perusahaan yang mengajukan antara 2014 dan 2019 yang dapat melaporkan penentuan awal apakah mineral konflik berasal dari DRC atau negara bagian tetangga atau dari sumber bekas atau daur ulang.  

Terus terang, ini tidak terlalu mengejutkan mengingat kompleksitas baik dalam struktur dan fungsi rantai pasokan internasional di sektor mineral di seluruh dunia, karena produk bahan baku sering mengalami transformasi yang signifikan setelah ditambang. Tumpangkan pada keadaan yang didominasi oleh kelompok pemberontak yang bertikai yang membuat penelusuran asal-usul mineral menjadi sangat sulit. Ini adalah lingkungan yang kondusif untuk operasi yang berarti dari “mekanisme pasar” – terutama yang dapat diandalkan oleh perusahaan asing untuk membuat penentuan yang diperlukan agar mineral mereka “bebas konflik”.  

Sementara mencapai kepatuhan dengan ketentuan Dodd-Frank memang membebankan biaya yang cukup besar pada awalnya, seiring waktu proses menjadi lebih rutin sehingga mengurangi biaya pelaporan. Tetapi undang-undang tersebut memang menghasilkan konsekuensi yang tidak terduga: undang-undang tersebut telah memunculkan industri rumahan baru dari perusahaan konsultan yang mengkhususkan diri dalam menilai dan mendokumentasikan komposisi rantai pasokan yang tunduk pada mandat peraturan Dodd-Frank.

Sekompleks situasi pengaturan rantai pasokan “mineral konflik” Afrika Timur, hal itu kemungkinan akan menjadi pucat jika dibandingkan dengan upaya perusahaan asing untuk mendapatkan data yang diperlukan yang secara kredibel mengidentifikasi produk mana, misalnya kapas, yang mengandung unsur, baik secara keseluruhan atau sebagian, yang bersumber di Xinjiang. Lagi pula, di China tentara, polisi, dan organ negara lainnya (secara harfiah) ada di mana-mana, termasuk penyebaran besar-besaran pengawasan elektronik, terutama di Xinjiang. Ini akan membuat upaya perusahaan untuk melacak sumber produk menjadi sangat sulit, jika bukan tidak mungkin, dan bahkan berpotensi berbahaya bagi personel di dalam negeri.

Kontras Konstelasi Pemangku Kepentingan Lokal dan dalam Struktur dan Efektivitas Otoritas Pemerintah

Salah satu perbedaan paling mencolok antara upaya untuk memerangi pengisian bahan bakar rantai pasokan perusahaan multinasional dengan "mineral konflik" dari Afrika dan memperbaiki perlakuan terhadap Uyghur di China adalah yang terakhir didorong oleh kebijakan resmi pemerintah.  

Dan itu bukan hanya kebijakan pemerintah mana pun: orang akan kesulitan memikirkan rezim Komunis mana pun di zaman modern dengan otoritas luas yang dijalankan secara nasional yang dinikmati oleh Beijing, terutama di bawah Xi Jinping. Memang, sebagaimana tercermin dari kemampuannya baru-baru ini untuk mengubah konstitusi China untuk memberikan kepadanya kekuatan yang menyaingi, jika tidak melebihi, kekuatan Mao Zedong, Xi tampaknya telah memanfaatkan kesetiaan luar biasa dari 1.4 miliar penduduk negara itu.  

Xi pasti memiliki pembangkang: seseorang hanya perlu menghabiskan waktu di China dan melakukan diskusi pribadi yang jujur ​​​​dengan teman-teman dekat di mana ada rasa saling percaya yang tinggi. Namun kontrolnya terhadap narasi nasional tentang ancaman keamanan internal yang ditimbulkan oleh Muslim di Xinjiang ke China tidak boleh diremehkan. Singkatnya, Xi telah ahli dalam menggunakan keberadaan Uyghur untuk mempromosikan tingkat nasionalisme yang tangguh yang melayani tujuannya sendiri.

Memang, cara yang digunakan Xi untuk meyakinkan hati dan pikiran warga China tentang “masalah Uyghur” jauh melampaui apa yang Xi sendiri katakan dalam pidato dan pidato televisi. Pengungkit kebijakan yang dimiliki Xi melalui pengaruh regulasinya atas keputusan produksi, termasuk pilihan input yang akan digunakan, oleh badan usaha milik negara (BUMN) yang mendominasi ekonomi Tiongkok sedang meluas. Demikian pula dalam hal kontrol Beijing atas pilihan konsumen domestik dengan menentukan produk apa yang akan dijual di toko, termasuk sejauh mana barang yang diproduksi oleh perusahaan asing akan tersedia bagi pembeli China.

Kecuali perubahan besar-besaran dalam cengkeraman kekuasaan Xi, Rezim pemerintahan China bersatu dan berbalut besi.  

Di sinilah letak kompleksitas tantangan yang dihadapi AS—atau pihak lain dalam komunitas global—dalam mengubah kebijakan China terhadap penduduk Uyghurnya: sementara target perubahan dapat segera diidentifikasi—aparat pemerintah nasional yang berlabuh di Beijing dan menyusup ke seluruh negeri—milik Xi menguasai kendali dan propaganda di antara masyarakat sipil dan BUMN akan membuat kepatuhan terhadap undang-undang baru Washington oleh perusahaan-perusahaan AS yang beroperasi di Xinjiang (atau di tempat lain di negara itu) hampir tidak mungkin. Mereka akan menghadapi pilihan untuk mengabaikan hukum (mungkin tidak mungkin) atau melepaskan diri dari operasi di sektor-sektor di mana hukum berlaku, menyerahkan pangsa pasar ke perusahaan asing lain atau ke perusahaan China. Tidak ada yang bisa membuat Beijing lebih bahagia.

Faktanya, seharusnya tidak mengherankan bahwa dalam menghadapi pengesahan undang-undang baru Washington, tidak hanya pasokan barang dari Xinjiang telah dihapus dari rak-rak perusahaan AS yang menjual. dalam China, sehingga merampas pendapatan penjualan mereka, tetapi Beijing juga mengancam akan menjatuhkan sanksi keuangan pada operasi perusahaan China tersebut.

Mengatakan bahwa undang-undang baru akan menguji “patriotisme komersial” perusahaan-perusahaan Amerika—dan pemegang saham mereka—untuk mematuhi peraturan AS di China adalah pernyataan yang meremehkan.  

Ini adalah situasi yang sangat berbeda dari yang ada di provinsi timur RDK terkait akses, kontrol, dan pendapatan yang diperoleh dari penambangan mineral berharga. Alih-alih kehadiran mitra pemerintah yang mudah diidentifikasi seperti di Cina (seperti itu), di Afrika Timur justru sebaliknya: a kekosongan pemerintahan.  

Penjarahan mineral—sering ditambang oleh anak-anak—dilakukan oleh faksi-faksi Tentara Nasional Kongo dan berbagai kelompok pemberontak bersenjata, termasuk Pasukan Demokratik untuk Pembebasan Rwanda, dan Kongres Nasional untuk Pertahanan Rakyat, perwakilan kelompok milisi Rwanda. Entitas resmi pemerintah memiliki kendali de minimis.

Tidak mengherankan, hasilnya adalah lingkungan ekonomi yang kehilangan kondisi investasi di mana bisnis—domestik atau asing—dapat dilakukan dengan bijaksana; pemiskinan warga RDK setempat; dan pengurasan signifikan pendapatan berbasis mineral yang masuk ke kas pemerintah nasional di Kinshasa.  

Orang akan menganggap bahwa terlepas dari mereka yang ada di DRC yang mendapat untung dari konflik ini—dan tidak ada kekurangan bukti bahwa korupsi mengakar kuat di segmen-segmen tertentu negara itu—mayoritas penduduk domestik akan bersekutu dengan upaya, termasuk mereka yang berasal dari luar negeri. , untuk mewujudkan kondisi perdamaian, stabilitas ekonomi, dan pertumbuhan. Namun, seperti disebutkan di atas, bahkan dalam lingkungan seperti itu, mekanisme untuk mendorong penggunaan rantai pasokan oleh perusahaan asing sebagai instrumen untuk menimbulkan perubahan semacam itu tidak terlalu efektif.

Pendekatan Bilateral Versus Multilateral

AS sebagian besar sendirian dalam melembagakan rezim yang akan mengatur rantai pasokan perusahaan swasta untuk melarang impor dari Xinjiang. Meskipun ketergantungan pada strategi semacam itu mungkin terbukti karena alasan yang dikemukakan di atas, masih dapat diperdebatkan bahwa pendekatan bilateral AS terhadap China yang menggunakan strategi semacam itu mungkin jauh lebih efektif jika terstruktur secara multilateral.  

Pikirkan kembali kebijakan perdagangan Administrasi Trump dengan China. Meskipun gagal karena berbagai alasan, pada intinya itu karena desakan Trump untuk pergi mano ke mano dengan Xi—yaitu secara bilateral. Sebagian besar ini adalah hasil dari pandangan picik Trump bahwa semua transaksi bisnis serupa dengan menutup transaksi real estat, yang, tentu saja, merupakan kartu panggilan pekerjaan seumur hidupnya.  

Kenyataannya, tentu saja, dalam ekonomi global saat ini, rantai pasokan dan arus perdagangan internasional bersifat multi-tier dan kompleks. Modifikasi prosedural atau kebijakan biasanya membutuhkan banyak pemain untuk bertindak secara kolektif dan multilateral. Ini tahun 2022, bukan tahun 1822.

Mungkin jika Kongres dan tim Biden benar-benar tertarik untuk mencoba membuat undang-undang baru itu memiliki efek, mereka mungkin bekerja bersama-sama dengan sekutu di perusahaan ini.  

Untuk tujuan ini, ada area terkait di mana paradigma kolektif sedang digunakan: pengenaan sanksi terhadap pejabat senior China tertentu yang terlibat dalam pelaksanaan kebijakan Uyghur di negara tersebut. Tindakan terkoordinasi, seperti larangan perjalanan dan pembekuan aset, antara lain telah diambil oleh AS, Inggris, UE, dan Kanada.

Saat ini, pejabat China yang menjadi sasaran termasuk mantan Sekretaris Komite Urusan Politik PKC Xinjiang, yang diyakini sebagai dalang program interniran Uighur; kepala korps Produksi dan Konstruksi Xinjiang; dan Ketua Biro Keamanan Publik Xinjiang. Namun, seperti yang ditunjukkan sejarah, memfokuskan sanksi pada individu jauh lebih kecil kemungkinannya untuk menimbulkan perubahan yang berarti dalam kebijakan merusak yang dilembagakan oleh negara-negara “pelaku jahat”.  

Sebaliknya, kebijakan rantai pasokan yang diterapkan untuk menangani mitigasi masalah mineral konflik Afrika semakin terstruktur secara kolektif.

Selain AS, Inggris, dan Uni Eropa, sejumlah negara OECD lainnya telah menerapkan praktik pelaporan mineral konflik. Dan beberapa negara non-OECD, seperti Cina, India, dan UEA juga telah memperkenalkan rezim serupa, meskipun dengan tingkat kecanggihan dan ketelitian yang berbeda.

***********************

Di seluruh dunia harus ada, dan sebagian besar ada, sedikit ketidaksepakatan bahwa penggunaan kerja paksa, baik dari etnis tertentu, atau kelompok usia, seperti anak-anak, adalah tercela. Hal yang sama dapat dikatakan untuk sistem yang mewajibkan pendidikan ulang, indoktrinasi, atau kultur ulang segmen populasi suatu negara.

Tantangannya, tentu saja, adalah menemukan jalan yang paling efektif dan tercepat menuju penghapusan praktik-praktik semacam itu. Tentu saja, ini masalah tekanan dan disinsentif yang menuntut orang-orang dan institusi yang bertanggung jawab atas eksekusi mereka. Namun solusinya tidak mungkin menjadi formulasi satu ukuran untuk semua karena asal usul perilaku seperti itu sudah mengakar, dan pelestariannya didorong oleh kompleksitas sosial dan politik multi-dimensi.